Gli stage restano aperti a tutti: la Corte Costituzionale annulla l'indicazione del governo Draghi

Stretta sui tirocini, come non detto. La Corte Costituzionale ha bocciato le indicazioni in materia di stage extracurriculari contenute nella Legge di bilancio 2022, accogliendo il ricorso presentato dalla Regione Veneto e annullando la proposta del passato Governo (comunque mai attuata in questi mesi)  di riservare gli extracurriculari ai soli soggetti con difficoltà di inclusione sociale.

Quando a fine 2021 il governo Draghi aveva approvato la legge di Bilancio per il nuovo anno (il 2022), tra i molti commi ne aveva incluso anche uno, il 721, in cui demandava a un accordo tra Governo e Regioni – da raggiungere entro 180 giorni – la definizione di nuove linee guida per i tirocini extracurriculari. Il comma prescriveva anche nel dettaglio in che modo bisognasse circoscrivere l’applicazione dei tirocini: e cioè limitandola alle persone con difficoltà di inclusione sociale. Se questa indicazione fosse stata presa alla lettera, però, gli stage extracurricolari si sarebbero ridotti di circa il 90-95%.

Un boccone che sarebbe stato particolarmente duro da mandare giù per tutte le Regioni, specialmente per quelle che hanno negli ultimi anni basato le loro “politiche attive per il lavoro” proprio sullo strumento dei tirocini extracurricolari. E il Veneto è in assoluto, dopo la Lombardia – “capitale degli stagisti” col suo esercito di oltre 70mila all’anno –, la Regione italiana dove ne vengono attivati di più: il ministero del Lavoro ha registrato quasi 35mila tirocini di questo tipo attivati in Veneto nel 2021, ancor più del Piemonte (32mila) e del Lazio (30mila).

Il nodo sollevato dalla Regione Veneto di fronte alla Corte Costituzionale era precisamente l’invasione di competenza legislativa regionale in materia di formazione professionale. «La Corte Costituzionale dichiara l’incostituzionalità di questa norma sostanzialmente per questioni di competenza», spiega alla Repubblica degli Stagisti Alessandro Morelli, professore ordinario di Istituzioni di diritto pubblico presso l’università di Messina: «Non dice che la disciplina è incostituzionale in riferimento ad altri parametri o articoli della Costituzione, ma perché la disciplina dei tirocini extracurriculari rientra nella materia di competenza residuale delle Regioni, “istruzione e formazione professionale”. Quindi di questa materia devono occuparsi loro e la palla passa al legislatore regionale».

Di tutt’altro avviso era la difesa erariale, ovvero, spiega Morelli, «l’avvocatura dello Stato che difende lo Stato rappresentato dal presidente del Consiglio dei ministri nei giudizi di legittimità costituzionale in via principale, quelli in pratica tra Stato e Regioni come questo». La difesa erariale, appunto, sosteneva che «la disposizione impugnata, nel demandare a un accordo con le regioni la definizione delle nuove linee guida» non faceva altro che confermare una «prassi collaborativa».

La Corte Costituzionale, però, non la pensa allo stesso modo e infatti, con la sentenza numero 70 del 23 febbraio pubblicata in Gazzetta ufficiale il 14 aprile, ha rilevato «un’indebita invasione della competenza legislativa regionale residuale in materia di “formazione professionale”». Qui è necessario precisare che il comma 721 della legge di Bilancio riconosceva la competenza regionale, visto che chiedeva alla Conferenza Stato-Regioni di riunirsi e decidere sulla questione. Il problema, però, è che allo stesso tempo indicava già quello che le Regioni avrebbero dovuto decidere.

«Il punto è proprio questo: la disciplina dovrebbe essere dettata sulla base di un accordo raggiunto tra lo Stato e le Regioni» conferma il costituzionalista Morelli: «Però si precisava già che dovesse prevedere criteri che ne circoscrivevano l’applicazione a questa categoria di soggetti con difficoltà di inclusione sociale. Il problema era che si “blindava”, i giudici usano questa espressione, la disciplina riducendo in maniera sproporzionata i margini di discrezionalità del legislatore regionale».

In pratica, visto che nella legge di Bilancio si “ordinava” di restringere la platea dei destinatari dei tirocini extracurriculari ai soli soggetti con difficoltà di inclusione sociale, a quel punto la possibilità di eventuali modifiche in mano alle Regioni era pressocché nulla. Limitando il loro diritto a esercitare l’azione legislativa nella materia formazione professionale.

Come avrebbe dovuto formulare quindi il legislatore quelle stesse indicazioni per evitare un rifiuto della Corte? «Probabilmente senza indicare i criteri» è il parere del costituzionalista, che oltre a insegnare Diritto pubblico a Messina è anche fondatore e direttore responsabile della rivista scientifica Diritti regionali, componente del consiglio direttivo della rivista quadrimestrale Diritto costituzionale, e del comitato scientifico della rivista Gruppo di Pisa. Dibattito aperto sul Diritto e la Giustizia costituzionale: «Il problema è proprio il riferimento alla categoria dei destinatari».

«Il quadro delle competenze legislative di Stato e regioni è molto complicato, innanzitutto perché l’articolo 117 della Costituzione già prevede un’articolazione complessa per le competenze legislative», continua Morelli. Esistono, cioè, «materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato, e alcune di queste non sono delle vere materie ma più dei valori, come la tutela dell’ambiente o quella della concorrenza, che quindi consentono degli interventi trasversali anche nelle materie di competenza regionale. Poi abbiamo un elenco di materie di legislazione concorrente, come l’istruzione, fatta eccezione per la formazione professionale. E poi per tutte le materie non ricomprese né nel primo né nel secondo elenco, quindi né di competenza esclusiva dello Stato né concorrente Stato-Regioni, la competenza è appunto residuale, perciò si chiama così, e delle Regioni. La materia della “formazione professionale” è nominata dal terzo comma per escluderla, quindi rientra nelle materie di natura residuale ma le altre non sono nominate».

A tutto questo c’è da aggiungere una copiosa giurisprudenza della Corte Costituzionale «che consente delle deroghe al riparto di più competenze definito dall’articolo 117. In alcuni casi è possibile che lo Stato attragga delle competenze legislative in materie che dovrebbero considerarsi sotto il controllo delle Regioni, perché ci sono degli interessi a una disciplina unitaria che lo richiedono. Quando questo accade, si parla tecnicamente di chiamata in sussidiarietà». Il professore non esclude che in futuro porzioni di questa materia, la formazione professionale, possano essere attratte alla competenza del legislatore statale, «ma sempre rispettando il principio di leale collaborazione».

Resta da chiedersi, però, in futuro come sarà possibile per lo Stato dare indicazioni di massima rispetto ai tirocini evitando poi di farsi annullare tutto dalla Corte. «Il problema si pone per i tirocini extracurricolari» conviene Morelli: non a caso infatti nella loro sentenza di quest’anno «i giudici citano già una precedente sentenza del 2012 in cui si dichiarava incostituzionale una disciplina statale che prevedeva l’applicazione solo per neodiplomati e neolaureati». Il professore si riferisce a un provvedimento che era inserito del tutto inaspettatamente in un decreto d’urgenza uscito nella settimana di Ferragosto del 2011 – all’epoca il premier era Silvio Berlusconi e il ministro del Lavoro era Maurizio Sacconi – poi, appunto, annullato dalla Corte.

Bisogna però ricordare che, a differenza del provvedimento dell’anno scorso, quello di dodici anni fa era un “decreto legge”, per cui le restrizioni agli stage erano diventate immediatamente operative, creando caos nell’attività di università, centri per l’impiego e agenzie per il lavoro che da un momento all’altro si erano trovate a non poter più attivare tirocini in favore di persone che avessero concluso l’ultimo ciclo di studi da oltre 12 mesi, né disoccupate-inoccupate. Inoltre, in quel caso a differenza di quello recente, nella normativa statale l’intervento legislativo delle Regioni non era nemmeno vagamente citato: la loro competenza, insomma, era completamente ignorata.

I tirocini extracurricolari invece «ricadono nella competenza residuale delle regioni: è ormai acquisito» specifica Morelli: «Quindi tutti gli interventi dello Stato devono tenere conto della competenza legislativa regionale e nel caso si faccia riferimento ad accordi o intese, devono rispettare il principio di leale collaborazione. Questo significa che qualsiasi decisione deve essere assunta con un coinvolgimento reale ed effettivo delle Regioni».

In pratica eventuali cambiamenti della normativa possono essere sì proposti dal governo, ma le decisioni poi devono essere prese «rispettando sempre la competenza legislativa residuale delle Regioni in materia di istruzione e formazione professionale. Quindi vincoli così stringenti come riferimenti a categorie di soggetti destinatari non sono ammessi». Come già scritto nella sentenza numero 287 di undici anni fa: il governo Berlusconi di allora e il governo Draghi l’anno scorso hanno commesso, in pratica, in due forme diverse lo stesso identico errore. E infatti hanno ottenuto dalla Corte costituzionale la stessa identica censura.

Una nota a margine: stupisce che nel testo della sentenza 2023 siano presenti dei refusi, con i tirocini extracurriculari che per sbaglio in alcuni casi sono chiamati “curriculari”. Questo, però, non cambia la sostanza del pronunciamento: «In altri casi è successo che ci fosse qualche errore materiale e la Corte ha proceduto poi a correggere» dice Morelli, senza escludere che la Corte possa farlo anche in questo caso: «Ma va comunque inteso come “extracurriculare”».

«Sarebbe opportuno fare un aggiornamento e rivedere la normativa anche alla luce di tutta una serie di critiche fatte a questo famoso comma 721» conclude il professor Alessandro Morelli: «C’era stato un grande dibattito su questa delimitazione così stretta alla categoria di soggetti con difficoltà di inclusione sociale: questa è l’occasione per rivedere la disciplina. Probabilmente meriterebbe una rivisitazione complessiva. Non ci sono obblighi, però. Se questa sentenza di incostituzionalità avesse determinato un vuoto normativo a sua volta incostituzionale, sicuramente la Corte non avrebbe pronunciato l’incostituzionalità della norma. Se l’ha fatto vuol dire che c’è la possibilità di fare riferimento a disposizioni normative vigenti che coprano tutti gli ambiti di interesse».

Nessun cambiamento, quindi: in tutto questo periodo sono comunque rimaste in vigore le linee guida del 2017, e ciascuna regione è di fatto sempre libera di modificare le sue normative in materia di stage extracurricolari, con l’indicazione – ma non l’obbligo, peraltro – di cercare di aderire il più possibile a quelle linee guida. Perché non c’è grande probabilità, considerando la situazione, che nuove Linee Guida vedano la luce nei prossimi mesi.

Marianna Lepore